Dworzec kolejowy nie jest zwykłym budynkiem ani centrum handlowym z funkcją transportową. To pierwszy i ostatni element systemu kolejowego, z którym styka się pasażer, a jednocześnie istotny element infrastruktury transportowej państwa, mający znaczenie dla ciągłości funkcjonowania systemu transportowego i bezpieczeństwa mobilności. Analiza modeli funkcjonujących w największych krajach europejskich pokazuje, że utrzymanie dworców nie opiera się wyłącznie na działalności komercyjnej. Przeciwnie – większość państw traktuje je jako element infrastruktury publicznej wymagający stabilnego, wieloletniego i przewidywalnego wsparcia finansowego.
W debacie o kolei często koncentrujemy się na liniach kolejowych, przepustowości sieci, prędkościach handlowych czy inwestycjach taborowych. Znacznie rzadziej rozmawiamy o dworcach kolejowych, mimo że to właśnie one są dla pasażera najbardziej widocznym elementem całego kolejowego systemu transportowego. To na dworcu rozpoczyna się podróż, tu odbywa się przesiadka między różnymi środkami transportu i tu pasażer wyrabia sobie opinię o jakości całej kolei.
Jednocześnie dworce pozostają jednym z najbardziej niedocenianych elementów infrastruktury publicznej pod względem modelu finansowania. W wielu krajach Europy od lat trwa dyskusja, czy powinny być one traktowane jak przedsięwzięcia komercyjne, czy raczej jako element infrastruktury publicznej i transportowej, którego utrzymanie współfinansowane jest przez państwo. Analiza rozwiązań funkcjonujących w Niemczech, Francji, Austrii, Hiszpanii, Włoszech, Szwajcarii i na Węgrzech prowadzi do jednoznacznego wniosku – żaden rozwinięty system kolejowy nie opiera utrzymania dworców wyłącznie na działalności handlowej.
Mit samofinansującego się dworca
Przez wiele lat w Europie dominowało przekonanie, że atrakcyjne lokalizacje dworców pozwolą finansować ich utrzymanie poprzez wynajem powierzchni handlowych, reklamę czy działalność usługową. W praktyce okazało się jednak, że nawet najbardziej rentowne obiekty nie są w stanie w pełni samodzielnie pokryć kosztów funkcjonowania całej sieci stacyjnej.
Powód jest prosty. Duże dworce w metropoliach generują znaczące przychody komercyjne, jednak sieć kolejowa składa się również z setek i tysięcy mniejszych stacji, które pełnią istotną funkcję społeczną i transportową, lecz nie posiadają potencjału biznesowego pozwalającego na samodzielne finansowanie działalności.
Dlatego w większości państw europejskich działalność komercyjna jest traktowana jako jedno ze źródeł przychodów, ale nie jako fundament modelu finansowania.
Niemcy: także mierzą się z luką finansową
Przykład Niemiec pokazuje ograniczenia modelu opartego głównie na opłatach od przewoźników i działalności komercyjnej. Zarządzająca stacjami spółka DB Station&Service (obecnie część DB InfraGO) finansuje bieżące funkcjonowanie przede wszystkim z wynajmu powierzchni oraz opłat pobieranych od przewoźników. Pomimo ogromnej skali rynku i wysokiej aktywności handlowej największych dworców przychody te nie są wystarczające do pełnego pokrycia kosztów utrzymania i modernizacji infrastruktury stacyjnej. Rosnące koszty utrzymania oraz ograniczone możliwości podnoszenia opłat zwiększają presję na finansowanie publiczne. Państwo niemieckie pozostaje głównym źródłem finansowania inwestycji modernizacyjnych i odtworzeniowych infrastruktury stacyjnej. Na największym rynku pasażerskim Europy nie wykształcił się więc model, w którym dworce funkcjonowałyby w pełni samodzielnie finansowo.
Szwajcaria i Austria: dworzec jako część infrastruktury
Wśród europejskich modeli finansowania infrastruktury kolejowej szczególnie spójne podejście reprezentują Szwajcaria i Austria. W obu krajach stacje pasażerskie są traktowane jako integralna część systemu infrastruktury kolejowej, obok torów, urządzeń sterowania ruchem oraz sieci trakcyjnej.
W Szwajcarii funkcjonuje Rail Infrastructure Fund (RIF), zasilany z budżetu federalnego, wkładów kantonalnych, wybranych wpływów podatkowych oraz opłat transportowych. Istotnym źródłem finansowania pozostają również opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej pobierane od przewoźników. Stacje kolejowe są traktowane przede wszystkim jako element infrastruktury publicznej, choć ich powierzchnie komercyjne generują dodatkowe przychody w ramach działalności rynkowej.
Podobne rozwiązania stosowane są w Austrii, gdzie zarządzanie infrastrukturą kolejową powierzono spółce ÖBB-Infrastruktur. Finansowanie utrzymania oraz inwestycji odbywa się w oparciu o wieloletnie umowy ramowe zawierane pomiędzy państwem federalnym a zarządcą infrastruktury. Opłaty pobierane od przewoźników stanowią jedynie część finansowania, podczas gdy istotna część kosztów pokrywana jest ze środków publicznych w ramach stabilnych, wieloletnich mechanizmów finansowania.
Takie podejście ogranicza zależność jakości infrastruktury od bieżących warunków rynkowych oraz wyników działalności komercyjnej, zapewniając większą stabilność finansowania w długim horyzoncie czasowym.
Dworzec jako element systemu, a nie pojedynczy budynek
Najciekawszym wspólnym mianownikiem europejskich doświadczeń jest odejście od postrzegania dworca wyłącznie jako budynku. W Niemczech, Austrii, Szwajcarii czy na Węgrzech stacja pasażerska jest elementem większego ekosystemu infrastrukturalnego obejmującego tory, perony, przejścia, systemy informacji pasażerskiej i przestrzeń obsługi podróżnych.
Taki sposób myślenia ułatwia zarówno planowanie inwestycji, jak i uzasadnienie finansowania publicznego. Skoro bowiem perony, przejścia podziemne czy systemy informacji pasażerskiej są niezbędne do realizacji przewozów, ich utrzymanie traktowane jest jako część kosztów funkcjonowania całego systemu transportowego.
W wielu krajach coraz większe znaczenie przypisuje się również roli stacji pasażerskich w zapewnianiu odporności systemu transportowego na sytuacje kryzysowe. Dworce stanowią miejsca organizacji komunikacji zastępczej, zarządzania informacją pasażerską oraz utrzymania ciągłości obsługi podróżnych w przypadku zakłóceń funkcjonowania sieci transportowej.
Francja: pasażer płaci część kosztów, państwo stabilizuje system
Francja reprezentuje model, w którym finansowanie stacji kolejowych jest silnie zintegrowane z całym systemem organizacji transportu publicznego. Zarządzanie stacjami powierzono spółce SNCF Gares & Connexions, która finansuje swoją działalność przede wszystkim z opłat pobieranych od przewoźników kolejowych oraz z przychodów komercyjnych, takich jak wynajem powierzchni handlowych i reklama.
Koszty związane z funkcjonowaniem stacji są pokrywane między innymi z regulowanych opłat stacyjnych pobieranych od przewoźników kolejowych za korzystanie z infrastruktury i usług świadczonych na stacjach pasażerskich. System taryf jest ustalany w ramach regulacji sektorowych, co oznacza, że poziom finansowania infrastruktury nie wynika wyłącznie z mechanizmów rynkowych, lecz jest kształtowany administracyjnie.
W przypadku przewozów realizowanych w ramach usług publicznych (PSO), w szczególności regionalnych przewozów kolejowych, organizatorzy transportu pokrywają koszty świadczenia usług przewozowych. Oznacza to, że zarówno funkcjonowanie stacji pasażerskich, jak i realizacja przewozów odbywają się w ramach szeroko wspieranego publicznie systemu transportowego.
Model francuski pokazuje tym samym, że utrzymanie i funkcjonowanie dworców kolejowych nie jest odrębnym zagadnieniem infrastrukturalnym, lecz elementem szerszego systemu organizacji i finansowania transportu publicznego, w którym współistnieją mechanizmy regulacyjne, finansowanie publiczne oraz przychody rynkowe.
Hiszpania i Włochy: komercjalizacja nie zastępuje finansowania publicznego
Zarówno hiszpański ADIF, jak i włoski RFI rozwijają działalność komercyjną na głównych stacjach kolejowych, wykorzystując ich atrakcyjne lokalizacje w centrach miast. W wielu przypadkach stosowane są również partnerstwa publiczno–prywatne oraz modele współpracy z operatorami powierzchni handlowych, w szczególności w największych węzłach pasażerskich.
Jednocześnie inwestycje w rozwój i modernizację infrastruktury stacyjnej finansowane są przede wszystkim ze środków publicznych, uzupełnianych w niektórych przypadkach o fundusze unijne oraz przychody komercyjne.
Państwo pozostaje kluczowym gwarantem finansowania infrastruktury kolejowej, zapewniając stabilność realizacji inwestycji oraz utrzymania sieci. Działalność komercyjna pełni natomiast funkcję uzupełniającą, zwiększając efektywność wykorzystania przestrzeni stacyjnej i częściowo ograniczając zapotrzebowanie na finansowanie publiczne.
Węgry: dominacja finansowania publicznego
Węgierski system zarządzania infrastrukturą kolejową, realizowany przez MÁV, opiera się na znaczącym udziale finansowania publicznego. Opłaty pobierane od przewoźników oraz przychody z działalności komercyjnej pokrywają jedynie część kosztów utrzymania i eksploatacji infrastruktury, podczas gdy istotna część finansowania pochodzi ze środków budżetu państwa oraz funduszy unijnych.
Model ten odzwierciedla podejście, w którym infrastruktura kolejowa traktowana jest jako usługa publiczna o charakterze strategicznym, wymagająca stałego wsparcia państwa, niezależnie od bieżącej rentowności operacyjnej.
W wybranych przypadkach władze lokalne uczestniczą w projektach modernizacji i rewitalizacji otoczenia stacji, co dotyczy przede wszystkim przestrzeni miejskiej i integracji transportu, a nie bezpośredniego finansowania infrastruktury kolejowej.
Wspólny europejski mianownik
Choć analizowane kraje stosują różne rozwiązania organizacyjne, ich doświadczenia prowadzą do podobnych wniosków.
Po pierwsze, żaden z analizowanych systemów nie finansuje utrzymania dworców wyłącznie z działalności komercyjnej.
Po drugie, opłaty pobierane od przewoźników kolejowych nie pokrywają pełnych kosztów funkcjonowania infrastruktury pasażerskiej.
Po trzecie, w zdecydowanej większości państw koszty utrzymania i modernizacji stacji są wspierane środkami publicznymi – bezpośrednio lub pośrednio.
Po czwarte, najskuteczniejsze modele traktują dworce jako część infrastruktury transportowej państwa, a nie jako zwykłe aktywa nieruchomościowe.
Po piąte, utrzymanie stacji pasażerskich jest uzasadniane nie tylko względami ekonomicznymi, lecz również ich znaczeniem dla ciągłości funkcjonowania systemu transportowego i realizacji zadań publicznych w sytuacjach nadzwyczajnych.
Wnioski dla Polski
Polska stoi dziś przed podobnym wyzwaniem jak większość państw europejskich. Z jednej strony realizowane są szeroko zakrojone inwestycje modernizacyjne, z drugiej rosną koszty utrzymania infrastruktury i oczekiwania pasażerów dotyczące jakości obsługi.
Doświadczenia europejskie pokazują, że pytanie nie powinno brzmieć, czy państwo powinno wspierać finansowanie dworców, lecz jak zrobić to w sposób najbardziej efektywny i przewidywalny.
Dworzec kolejowy nie jest bowiem zwykłym budynkiem. W coraz większym stopniu należy go postrzegać jako element infrastruktury zapewniającej sprawne funkcjonowanie państwa i transportu publicznego również w sytuacjach kryzysowych. Jest elementem systemu mobilności państwa, ważnym składnikiem infrastruktury transportowej i wizytówką transportu publicznego. Tak jak nie oczekujemy, że autostrada, most czy lotnisko będą utrzymywane wyłącznie z wynajmu powierzchni handlowych, tak samo trudno oczekiwać, że cały ciężar utrzymania sieci dworców spocznie na przewoźnikach, sklepach, reklamach i najemcach.
Europa od dawna uznaje, że dworce są integralną częścią systemu transportowego. Niezależnie od przyjętego modelu organizacyjnego, w większości państw ich funkcjonowanie opiera się na połączeniu przychodów komercyjnych, opłat przewoźników oraz różnego rodzaju wsparcia publicznego.
To właśnie ten wniosek powinien stanowić punkt wyjścia do dalszej dyskusji o przyszłości polskich dworców kolejowych i ich miejscu w krajowej polityce transportowej. Potwierdzają to również wnioski ze studium dotyczącego możliwości uzyskania w długim okresie samodzielności finansowej czynnych dworców kolejowych w Polsce, opracowanego w 2021 r. przez mój zespół. Analiza wykazała, że podobnie jak w większości państw europejskich, przychody komercyjne oraz opłaty pobierane od przewoźników nie są w stanie zapewnić trwałego finansowania całej sieci dworcowej. Oznacza to, że debata o finansowaniu dworców nie jest dyskusją o wspieraniu nieruchomości, lecz o sposobie utrzymania jednego z podstawowych elementów krajowego systemu transportowego.
Ta ostatnia konkluzja wydaje się dziś szczególnie istotna. Im większą rolę kolej ma odgrywać w polityce transportowej państwa, tym większe znaczenie będzie miało zapewnienie stabilnego modelu finansowania infrastruktury pasażerskiej. Bez niego trudno będzie utrzymać standard obsługi podróżnych, który ma zachęcać kolejnych pasażerów do wyboru transportu kolejowego. Jeszcze trudniej będzie zapewnić odporność systemu transportowego, którego sprawne funkcjonowanie w coraz większym stopniu zależy nie tylko od torów i pociągów, lecz również od jakości infrastruktury pasażerskiej.
* Autor jest adiunktem i nauczycielem akademickim. W latach 2020-2024 członek Zarządu PKP S.A. (Grupa PKP) odpowiedzialny za strategię, przewodniczący Rady Polityki IT Grupy PKP i PKP PLK.